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信息参考 2017年第十期
发表时间:2017-07-26 09:10
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2017年第十期
策划部         2017年7月26日

土地出让收入用于PPP项目政府支出的相关问题分析
导语
近两年,随着PPP的快速发展,政府付费类与可行性缺口补助类项目数量和投资总额陡增,这势必增加政府对于PPP项目的支出责任,致使部分政府的支出责任已经接近甚至触及10%的红线,在这种情况下,财金[2016]90号文提出政府可用政府性基金预算支持PPP项目,这在一定程度上缓解了部分政府触及10%红线的压力。然而,政府性基金预算收入关键部分是土地出让收入,而在财金[2016]91号文禁止土地出让收入与PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任挂钩的情形下,如何将土地出让收入合法合规地用于PPP项目支出是当下亟待解决的关键问题。
一、引言
自2014年以来,PPP模式在全国各地如火如荼地得以,各地政府更是把PPP模式作为发展转型的关键出路。根据“中国PPP大数据” 之全国PPP综合信息平台项目库季报(2017年第一季度)公布的信息,截至2017年3月末,全国入库PPP项目数已达到12287个,投资额14.6万亿元;而其中政府付费项目和可行性缺口补助项目投资额分别达到了3.73万亿元、6.0万亿元,占到了项目总投资额的66.9%;而且这两类项目每年的数量及投资额增量都较大,2016年3月-2017年3月的一年的时间,政府付费类项目与可行性缺口补助项目分别增加了1842个、1562个,净增投资额分别达到了18155亿元、27720亿元。
这两类项目大体量的投资规模及大幅度的投资增量,也意味着财金〔2015〕21号文所规定的10%红线,将会逐渐成为各地推动PPP的限制,甚至可以说,部分地方政府的PPP支出已经达到了这一红线。在这种情况下,财金[2016]90号文中明确了政府性基金预算可用于支持PPP项目的思路,作为缓解10%红线的政府性基金预算成了不少政府用于大体量投资的PPP项目的政府支出来源。
政府性基金预算收入主要以土地出让收入为主,而在2016年财政部发布的财金[2016]91号文中又明确规定“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩。”那么政府性基金预算如何在不违背91号文的情况下得以合规用于PPP政府支出责任呢?本文将通过对法律政策和实务的分析,对该问题进行梳理。
二、基于规范层面的分析
1、概念理解
对于91号文中“土地出让收入”条款的具体理解业内也存在较大分歧。但从条款本身来看,我们可从“资金来源”、“未来收益”与“清偿责任”三个概念进行理解。
首先,“资金来源”可理解为项目建设资金来源,这一阶段的土地出让收入一般只是估算的预收入,若将其作为项目建设资金来源,则土地预期收入的不确定性则会影响项目的顺利实施。其次,“未来收益”指的是社会资本或项目公司基于PPP项目未来可获得的收入。最后,“清偿责任”是社会资本或项目公司对PPP项目的第三方债务需承担的偿付义务,一般其偿付来源也是社会资本或项目公司的未来收益。
因此,后两者本质上是相同的。那么,财金91号文规定的PPP项目的未来收益“不得与土地出让收入挂钩”,是否就意味着政府用于支付PPP项目的服务费不得以土地出让收入作为资金来源呢?笔者认为,这种理解显然是不合理的,主要基于以下几点:
(1)财金90号文
90号文明确可用政府性基金预算支持PPP项目支出,而政府性基金预算支出中土地出让收入支出占绝对比例,例如2017年1-5月,全国政府性基金预算累计支出14391亿元,其中国有土地使用权出让收入相关支出12476亿元,占比达到了86.7%。从这个层面来看,土地出让收入作为政府性基金预算收入中的关键部分,用于PPP项目的政府支出是符合政策规定的。
(2)财金91号文
91号文限制的是“土地出让收入的直接挂钩”,PPP项目服务费是政府方依据合同约定而应履行的义务,而资金来源是为保证政府方如期履约就财政预算资金所做的统筹安排。从资金来源到作为项目公司收益的服务费,并不是一蹴而就的过程。首先,根据《预算法》及《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的规定,政府每年支付的服务费需纳入当年的财政预算,然后根据项目公司的绩效考核结果予以支付,因此,从这个意义上讲,作为资金来源的土地出让收入与PPP项目政府方应付的服务费没有直接挂钩。
2、基于“以收定支”原则的分析
根据《国有土地使用权出让收支管理办法》(财综[2006]68号)《预算法》与《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)的规定,土地出让收入全部缴入地方国库,支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排,实行彻底的“收支两条线”。
同时,年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。从规范层面来看,“以收定支”是土地出让收支的一个原则。因此,每年纳入政府性基金预算的土地收入有多少,其用于支持PPP项目的也应该在对应限额内。
然而,笔者认为,当年“土地出让收入”所能决定的只是同年度政府性基金预算用于支持PPP项目的额度,并不能也不应该决定当年政府的实际付费额。因为PPP项目是政府和社会资本方以项目合同为载体而构建的合作关系,在政府付费或可行性缺口补贴的项目中,社会资本或项目公司按照合同约定履行建设、运营的义务,考核结果达到合同约定的标准,政府方理应全额支付当年的服务费,否则即构成违约。
三、基于实务层面的分析
法律规范的真正意义体现在实践应用当中,而实务也同样为我们理解具体规范提供了参考。实践中,由于园区开发类项目投资规模较大,为缓解地方的一般公共预算支出,多数政府都选择用政府性基金预算(特别是土地出让收入),用于PPP项目支出。那么,实务中土地出让收入用于PPP项目政府支出的合规操作又是如何呢?笔者将从以下两方面进行分析。
1、政府支出资金来源多元化语境下的土地出让收入
实践中,不少园区开发类项目都将土地出让收入纳入资金来源,在南京市溧水区产业新城综合开发项目、河北保定易县经济开发区项目、武汉问津产业新城项目的PPP项目协议中都明确将土地出让收入与新增税收收入、非税收入作为项目公司的回报资金来源,由于溧水区产业新城综合开发项目和易县经济开发区项目都是财金91号文发布的第三批示范项目,因此,将上述资金来源中的地方留成部分作为支付的资金来源,并逐年列入经本级人大审批的财政预算中予以支付的方式是合规的。
同时,在武汉问津产业新城项目和易县经济开发区项目的合同中都约定了“资金来源不足时,尚未支付的成本及收益应结转至下一年度,合作期届满仍不足以支付的,则项目公司或社会资本放弃该部分债权”的“延付”或“免责”情形。这种约定的合规性毋庸置疑,那么其是否存在合理性呢?
笔者认为,在多元资金来源之下,对于产业开发项目而言,新增税收收入和非税收入都能纳入对项目公司或社会资本的考核指标体系中,因此,当税收收入和非税收入非因政府方原因而未达到预期目标而导致延付或不付的情形有其一定的合理性,但这有一个关键前提是各项资金来源之和在正常情况下能覆盖当年项目公司或社会资本的成本及收益,否则,该做法可能会成为政府方规避或减轻自身支付责任的一种方式。
2、土地出让收入单独作为政府支出资金来源
目前,实践中尚未出现该做法的实例,不过该做法合规性及合理性问题有待进一步分析。首先,将土地出让收入纳入政府性基金预算中,并以财政预算的方式予以支付的做法其合法性是毋庸置疑的。
然而,在实务中,部分政府存在仅将政府性基金预算作为PPP项目支出来源的想法,在这种情况下,若仅以土地出让收入情况决定每年政府付费额度的话,笔者认为,这种做法显然是不合规的,正如上文所分析的,合规操作中的土地出让收入之所以没有与项目收益直接挂钩,就是因为项目公司或社会资本项目收益的获取及政府每年支付额度是与绩效考核结果挂钩的,从而阻却了与土地出让收入的直接挂钩,而以土地出让收入情况决定政府每年付费额的这种“以收定支”的做法正是财金91号文所禁止的。
其次,土地出让情况并非项目公司或社会资本所能控制的,其与土地出让计划、土地收储工作相关,因此出让风险应由政府方承担,而土地出让收入“以收定支”的做法实质上是将土地出让风险转移给了项目公司或社会资本,这显然不符合PPP风险分配的原则。
四、结语
虽然财金91号文限制的是不合法、不合规使用土地出让收入的做法,但是基于以上从规范层面和实务层面的分析可知,不管是业界还是实务操作中,对“不合法、不合规”的界定是模糊的,然而,笔者以为,在规范层面支持政府性基金预算用于PPP项目支出的这一前提下,实务中我们只要将土地出让收入依据法定程序纳入到政府预算安排中,并且政府方所设置的绩效考核体系没有与土地出让情况直接挂钩,那么土地出让收入的这种使用方式即是合规合理的。
(来源:南京卓远资产管理有限公司)