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关于转发《地方政府性债务风险分类处置指南》的通知以及附件
发表时间:2017-07-20 09:11
财预〔2016152
按照《国务院办公厅关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》(国办函〔201688号)关于“地方政府性债务风险分类处置的具体办法由财政部另行制定”的规定,我们制定了《地方政府性债务风险分类处置指南》,作为国办函〔201688号的配套文件。经国务院同意,现印发给你们,请认真组织实施。
财政部
2016113

地方政府性债务风险分类处置指南
地方政府性债务风险处置,应当坚持法治化、市场化原则,按照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》及其司法解释等法律规定,依据不同债务类型特点,分类提出处置措施,明确地方政府偿债责任,实现债权人、债务人依法分担债务风险。
分类处置的基本原则:(一)对地方政府债券,地方政府依法承担全部偿还责任。(二)对非政府债券形式的存量政府债务,债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,政府承担全部偿还责任;债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的,仍由原债务人依法承担偿债责任,对应的地方政府债务限额由中央统一收回。(三)对清理甄别认定的存量或有债务,不属于政府债务,政府不承担偿债责任。属于政府出具无效担保合同的,政府仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;属于政府可能承担救助责任的,地方政府可以根据具体情况实施一定救助,但保留对债务人的追偿权。此外,对2014年修订的预算法施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务,参照(三)依法处理。
目录
1.地方政府债券
1.1债务范围
是指2009年以来发行的地方政府债券,包括截至2014年底地方政府性债务存量中的地方政府债券、2015年以来发行的地方政府一般债券和专项债券。
1.2偿债责任界定
地方政府债券由地方政府依法承担全部偿还责任。
1.3偿债责任履行
地方政府应当统筹安排预算资金妥善偿还到期地方政府债券。其中,一般债券主要以一般公共预算收入偿还,专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。
2.银行贷款
2.1存量政府债务中的银行贷款
2.1.1债务范围
2.1.1.1政府存量债务中的银行贷款:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府债务范围的银行贷款。
2.1.2偿债责任界定
2.1.2.1 债务单位:融资平台公司等债务单位举借的银行贷款,由签订借款合同的债务人(贷款借款人)依法承担偿债责任。
2.1.2.2 偿债责任转移:对清理甄别认定为政府负有偿还责任债务的银行贷款,经地方政府、债权人、债务人协商一致,可以按照合同法第八十四条等有关规定分类处置:
凡债权人同意按照国家有关存量地方政府债务依法转化为政府债券的要求,在规定期限内将相关债务置换为政府债券的,地方政府不得拒绝相关偿还义务转移。相关偿还义务转移给地方政府的,债务人应当将政府前期注入支持债务人举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给地方政府。
因债权人不同意在规定期限内将相关债务依法置换成政府债券,导致合同义务无法转移的,仍由债务人依法承担偿债责任,相关债务对应的地方政府债务限额由中央统一收回。
2.1.3偿债责任履行
2.1.3.1 对合同义务仍由融资平台公司等原债务人承担的银行贷款,债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。债务人无法偿还到期银行贷款的,债务人与债权人可以平等协商通过债务展期等方式进行债务重组,也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。
2.1.3.2 对按照2.1.2.2将相关偿还义务由原债务人转移给地方政府的银行贷款,地方政府应当通过预算安排、资产处置等多种方式积极筹措资金,偿还到期本金和利息。
2.1.3.3 经省级政府部门或市县级政府申请,省级政府在债券置换政策期限内,发行地方政府债券置换2.1.3.2所列尚未偿还的银行贷款。如因政府债券未如期发行原因,导致银行贷款未能在规定期限内置换的,地方政府继续在今后年度承担偿还责任;如因债权人违约,导致银行贷款未能在规定期限内置换的,由原债务人承担偿还责任。
2.1.3.4 对2.1.3.2所列银行贷款本金,如在置换债券资金到位前到期,在保障支付需要的前提下,地方政府可以通过库款垫付,或与债权人协商将银行贷款适当延期至置换债券资金到位之时。
2.1.3.5 对2.1.3.2所列银行贷款利息,在保证必要的基本民生支出和政府有效运转支出的基础上,如预算确实不足以安排的,地方政府应当与债权人平等协商,依法按照市场化原则处置,经债权人同意后可以采取降低利率水平、利息挂账等方式处置。
2.2存量政府或有债务中的银行贷款
2.2.1存量担保债务中的银行贷款
2.2.1.1债务范围
2.2.1.1.1存量担保债务中的银行贷款:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府担保债务范围的银行贷款。其中,政府担保债务,是指由政府提供担保,当被担保人无力偿还债务时,政府需承担担保责任或相应民事赔偿责任的债务,下同。
2.2.1.2偿债责任界定
2.2.1.2.1 债务单位:融资平台公司等银行贷款的债务人依法承担银行贷款的偿债责任。
2.2.1.2.2地方政府:按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》(以下简称担保法司法解释)第三条“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的,担保合同无效”规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,政府对银行贷款的担保无效。按照第七条“主合同有效而担保合同无效……债权人、担保人有过错的,担保人承担民事责任的部分,不应超过债务人不能清偿部分的二分之一”,由于政府不具有除外债转贷之外的担保人资格,债权人接受政府担保存在过错。因此,除外国政府和国际经济组织贷款外,政府对银行贷款的担保过错承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。政府担保额小于债务人不能清偿部分的二分之一,以担保额为限。
对于地方政府负有担保责任的外国政府和国际经济组织贷款,地方政府依法承担相关担保责任。
2.2.1.3偿债责任履行
2.2.1.3.1融资平台公司等银行贷款的债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。
2.2.1.3.2按照担保法司法解释第一百三十一条,债务人将存款、现金、有价证券、交通工具等可以执行的动产和其他方便执行的财产偿还债务后剩余不能清偿的部分(下同),地方政府除对外国政府和国际经济组织贷款应当依法承担相关担保责任之外,最多在不超过债务人不能清偿部分二分之一金额内承担民事赔偿责任。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、地方财政承受能力等协商确定。
2.2.1.3.3地方政府赔偿可以依法定程序直接安排财政资金,也可以与债权人、债务人协商后采取用政府前期注入融资平台公司等债务人的资产抵扣等方式。地方政府履行民事赔偿责任后,保留对债务人的追偿权。
2.2.1.3.4对债务人偿还债务、地方履行民事赔偿责任等确有困难的银行贷款,债务人与债权人可以平等协商通过债务展期等方式进行债务重组,也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。涉及公立学校、公立医院等公益事业单位以及水电气热等公用事业企业资产处置的,要坚持“严格依法、保障民生”的原则,不得影响提供必要的公共服务(下同)。债务处置确实形成的损失,由各方协商处理或依法相应承担。
2.2.2存量救助债务中的银行贷款
2.2.2.1债务范围
2.2.2.1.1存量救助债务中的银行贷款:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府救助债务范围的银行贷款。其中,政府救助债务,是指政府不负有法定偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府可能需给予一定救助的债务,下同。
2.2.2.2偿债责任界定
2.2.2.2.1 债务单位:融资平台公司等银行贷款的债务人依法承担银行贷款的偿债责任。
2.2.2.2.2地方政府:地方政府在法律上不承担救助债务的偿债责任,可以根据具体情况实施一定救助,但保留对债务人的追偿权。
2.2.2.3偿债责任履行
2.2.2.3.1债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。
2.2.2.3.2 对公立学校、公立医院等公益事业单位以及水电气热等公用事业企业不能清偿的银行贷款本息,地方政府可以给予一定救助。具体救助金额由地方政府根据财政承受能力等确定。对其他企事业单位原则上不予救助。
2.2.2.3.3地方政府救助可以依法定程序直接安排财政资金,也可以与债权人、债务人协商后采取政府前期注入债务人的资产抵扣等方式。地方政府救助后,保留对债务人的追偿权。
2.2.2.3.4对债务人偿还债务、地方政府救助等确有困难的银行贷款,债务人与债权人应当依法按照市场化原则处理,可以平等协商通过债务展期等方式实施债务重组,也可以通过企业破产等方式处置。债务处置确实形成的损失,由各方协商处理或依法相应承担。

3.建设—移交(BT)类债务
3.1存量政府债务中的BT类债务
3.1.1债务范围
3.1.1.1存量政府债务中的BT类债务:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府债务范围的BT债务、拖欠工程款等应付工程款类债务。
3.1.1.2存量政府债务中的BT类债务余额:清理甄别认定截至2014年末地方政府性债务时,BT项目已经竣工决算的,按清理甄别认定的债务余额确定政府债务余额;尚未办理竣工决算的,按决算认定的项目回购金额确定政府债务余额,但不得超过清理甄别已经认定的债务余额。
3.1.2偿债责任界定
3.1.2.1债务单位:融资平台公司等债务单位举借的BT类债务,由签订合同的债务人依法承担偿债责任。
3.1.2.2地方政府:地方政府或其部门举借BT类债务的,由地方政府依法承担偿债责任。
3.1.2.3偿债责任转移:对清理甄别认定为政府负有偿还责任债务的由3.1.2.1所列债务单位举借的BT类债务,经地方政府、债权人、债务人协商一致,可以按照合同法第八十四条等有关规定分类处置:
凡债权人同意按照国家有关存量地方政府债务依法转化为政府债券的要求,在规定期限内将相关债务置换为政府债券的,地方政府不得拒绝相关偿还义务转移。相关偿还义务转移给地方政府的,债务人应将政府前期注入支持债务人举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给地方政府。
因债权人不同意在规定期限内将相关债务依法置换成政府债券,导致合同义务无法转移的,仍由债务人依法承担偿债责任,相关债务对应的地方政府债务限额由中央统一收回。
3.1.3偿债责任履行
3.1.3.1对合同义务仍由融资平台公司等原债务人承担的BT类债务,原债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。债务人无法偿还到期BT类债务的,债务人与债权人可以平等协商通过债务展期等方式进行债务重组,也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。
3.1.3.2对合同义务由地方政府及其部门承担的BT类债务,以及按照3.1.2.3将相关偿还义务由原债务人转移给地方政府的BT类债务,地方政府应当督促债务人将地方政府前期注入支持债务人举债的补贴收入或资产变现收入等偿债,尚有不足的,通过预算安排、资产处置等多种方式积极筹措资金偿还。
3.1.3.3地方政府偿还3.1.3.2所列BT类债务,应当按照“边规范、边偿还”的原则组织重新审核,对BT回购款明显高于BT项目成本和合理利润的,要与债权人协商修订合同,相应核减政府债务余额。
3.1.3.4经省级政府部门或市县级政府申请,省级政府在债券置换政策期限内,发行地方政府债券置换3.1.3.2所列尚未偿还的BT类债务。如因政府债券未如期发行原因,导致BT类债务未能在规定期限内置换的,地方政府继续在今后年度承担偿还责任;如因债权人违约,导致BT类债务未能在规定期限内置换的,由原债务人承担偿还责任。
3.1.3.53.1.3.4所列BT类债务本金,如在置换债券资金到位前到期,在保证支付需要的前提下,地方政府可以通过库款垫付,或者与债权人协商对BT类债务适当延期至置换债券资金到位之时。
3.1.3.6地方政府若偿还3.1.3.2所列BT类债务本金或利息可能影响必要的基本民生支出和政府有效运转支出的,经与债权人协商,在保证必要的基本民生支出和政府有效运转支出及保障债权人合法权益的基础上,可以对尚未竣工项目暂停建设、终止合同,确需建设的通过其他低成本资金安排。
3.2存量或有债务中的BT类债务
3.2.1存量担保债务中的BT类债务
3.2.1.1债务范围
3.2.1.1.1存量担保债务中的BT类债务包括:清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府担保债务范围的BT类债务。
3.2.1.2偿债责任界定
3.2.1.2.1债务单位:融资平台公司等BT类债务的债务人依法承担BT类债务的偿债责任。
3.2.1.2.2地方政府:按照担保法、担保法司法解释有关规定,政府对BT类债务的担保无效。政府对BT类债务的担保过错依法承担民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。政府担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。
3.2.1.3偿债责任履行
3.2.1.3.1融资平台公司等BT类债务的债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。
3.2.1.3.2对债务人BT类债务不能清偿的部分,地方政府可以在最多不超过债务人不能清偿部分二分之一金额内承担民事赔偿责任。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、地方财政承受能力等协商确定。
3.2.1.3.3地方政府赔偿可以依法定程序直接安排财政资金,可以与债权人、债务人协商后采取用政府前期注入融资平台公司等债务人的资产抵扣等方式。地方政府履行民事赔偿责任后,保留对债务人的追偿权。
3.2.1.3.4对债务人偿还债务、地方政府履行民事赔偿责任等确有困难的BT类债务,债务人与债权人可以平等协商通过债务展期等方式进行债务重组,也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。债务处置确实形成的损失,由各方协商处理或依法相应承担。
3.2.2存量救助债务中的BT类债务
3.2.2.1债务范围
3.2.2.1.1存量救助债务中的BT类债务:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府救助债务范围的BT类债务。
3.2.2.2偿债责任界定
3.2.2.2.1债务单位:融资平台公司等BT类债务的债务人依法承担BT类债务的偿债责任。
3.2.2.2.2地方政府:地方政府在法律上不承担救助债务的偿债责任,可以根据具体情况实施一定救助,但保留对债务人的追偿权。
3.2.2.3偿债责任履行
3.2.2.3.1债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。
3.2.2.3.2对公立学校、公立医院等公益事业单位以及水电气热等公用事业企业不能清偿的BT类债务本息,地方政府可以给予一定救助。具体救助金额由地方政府根据财政承受能力等确定。对其他企事业单位原则上不予救助。
3.2.2.3.3地方政府救助可以依法定程序直接安排财政资金,也可以与债权人、债务人协商后采取政府前期注入债务人的资产抵扣等方式。地方政府救助后,保留对债务人的追偿权。
3.2.2.3.4对债务人偿还债务、地方救助等确有困难的BT类债务,债务人与债权人应当依法按照市场化原则处理,可以平等协商通过债务展期等方式实施债务重组,也可以通过企业破产等方式处置。债务处置确实形成的损失,由各方协商处理或依法相应承担。

4.企业债券类债务
4.1存量政府债务中的企业债券类债务
4.1.1债务范围
4.1.1.1 存量政府债务中的企业债券类债务:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府债务范围的企业债券、中期票据、短期融资券等企业发行的各类债券。
4.1.2偿债责任界定
4.1.2.1 债务单位:融资平台公司等债务单位举借的企业债券类债务,由债务人(发行人)依法承担偿债责任。
4.1.2.2 偿债责任转移:对清理甄别认定为政府负有偿还责任债务的企业债券类债务,经地方政府、债权人、债务人协商一致,可以按照合同法第八十四条等有关规定分类处置:
经地方政府同意,债务人可以通过召开债权人会议等方式,向债权人发出在规定期限内将企业债券类债务置换为地方政府债券、相应转移相关偿还义务的要约公告。凡债权人响应要约,同意按照国家有关存量地方政府债务依法转化为政府债券的要求,在规定期限内将相关债务置换为地方政府债券的,地方政府不得拒绝相关偿还义务转移。相关偿还义务转移给地方政府的,债务人应将政府前期注入支持债务人举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给地方政府。
因债权人不同意在规定期限内将相关债务依法置换成政府债券,导致合同义务无法转移的,仍由债务人依法承担偿债责任,相关债务对应的地方政府债务限额由中央统一收回。
4.1.3偿债责任履行
4.1.3.1 对合同义务仍由融资平台公司等原债务人承担的企业债券类债务,原债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。
4.1.3.2 债务人无法偿还到期企业债券类债务的,按照市场化原则处理,也可以依法进行企业破产等。政府在对债务人的出资范围内承担有限责任。
4.1.3.3 对按照4.1.2.2将相关偿还义务由原债务人转移给地方政府的企业债券类债务,地方政府应当督促债务人将地方政府前期注入支持债务人发债的补贴收入或资产变现收入等偿债,尚有不足的,通过预算安排、资产处置等多种方式积极筹措资金偿还。
4.1.3.4 经省级政府部门或市县级政府申请,省级政府在债券置换政策期限内,发行地方政府债券置换4.1.3.3所列尚未偿还的企业债券类债务。如因政府债券未如期发行原因,导致企业债券类债务未能在规定期限内置换的,地方政府继续在今后年度承担偿还责任;如因企业债券类债务管理政策变化,导致企业债券类债务未能在规定期限内置换的,由原债务人承担偿还责任。
4.1.3.5 4.1.3.4所列企业债券类债务本金,如在置换债券资金到位前到期,在保证支付需要的前提下,地方政府可以通过库款垫付。
4.1.3.6 4.1.3.3所列企业债券类债务利息,地方政府在保证必要的基本民生支出和政府有效运转支出的基础上,如预算确实不足安排的,依法按照市场化原则处置,经债权人会议同意可以协商采取降低利率水平、利息挂账等方式处置。
4.2存量或有债务中的企业债券类债务
4.2.1存量担保债务中的企业债券类债务
4.2.1.1债务范围
4.2.1.1.1政府担保债务存量中的企业债券类债务:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府担保债务范围的企业债券类债务。
4.2.1.2偿债责任界定
4.2.1.2.1债务单位:融资平台公司等企业债券类债务的债务人依法承担企业债券类债务的偿债责任。
4.2.1.2.2地方政府:按照担保法、担保法司法解释有关规定,政府对企业债券类债务的担保无效。政府对企业债券类债务的担保过错依法承担民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。政府担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。
4.2.1.2.3依法界定政府责任后,应当及时告知债务人,由债务人向市场做好信息披露工作。
4.2.1.3偿债责任履行
4.2.1.3.1融资平台公司等企业债券类债务的债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。
4.2.1.3.2对企业债券类债务不能清偿的部分,地方政府可以在最多不超过债务人不能清偿部分二分之一金额内承担民事赔偿责任。具体金额由地方政府、债权人、债务人等参照政府承诺担保金额、地方财政承受能力等协商确定。
4.2.1.3.3地方政府赔偿可以依法定程序直接安排财政资金,也可以与债权人、债务人协商后采取用政府前期注入融资平台公司等债务人的资产抵扣等方式。地方政府履行民事赔偿责任后,保留对债务人的追偿权。
4.2.1.3.4对债务人偿还债务、地方政府履行民事赔偿责任等确有困难的企业债券类债务,鼓励债务人按照企业债券类债务有关管理政策进行债务重组,也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。债务处置确实形成的损失,由相关各方协商处理或依法相应承担。
4.2.2存量救助债务中的企业债券类债务
4.2.2.1债务范围
4.2.2.1.1存量救助债务中的企业债券类债务:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府救助债务范围的企业债券类债务。
4.2.2.2偿债责任界定
4.2.2.2.1债务单位:融资平台公司等企业债券类债务的债务人依法承担企业债券类债务的偿债责任。
4.2.2.2.2地方政府:地方政府在法律上不承担救助债务的偿债责任,可以根据具体情况实施一定救助,但保留对债务人的追偿权。
4.2.2.3偿债责任履行
4.2.2.3.1债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。
4.2.2.3.2对水电气热等公用事业企业不能清偿的企业债券类债务本息,地方政府可以给予一定救助。具体救助金额由地方政府根据财政承受能力等确定。对其他企业原则上不予救助。
4.2.2.3.3地方政府救助可以依法定程序直接安排财政资金,也可以与债权人、债务人协商后采取政府前期注入债务人的资产抵扣等方式。地方政府救助后,保留对债务人的追偿权。
4.2.2.3.4对债务人偿还债务、地方政府救助等确有困难的企业债券类债务,鼓励债务人按照企业债券类债务有关管理政策进行债务重组,也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。债务处置确实形成的损失,由相关各方协商处理或依法相应承担。

5.信托类债务
5.1存量政府债务中的信托类债务
5.1.1债务范围
5.1.1.1 存量政府债务中的信托类债务:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府存量债务范围的信托类债务。
5.1.2偿债责任界定
5.1.2.1 债务单位:融资平台公司等债务单位举借的信托类债务,由债务人依法承担偿债责任。
5.1.2.2 地方政府:地方政府或其部门举借的信托类债务,由地方政府依法承担偿债责任。
5.1.2.3 偿债责任转移:对清理甄别认定为政府负有偿还责任债务的由5.1.2.1所列债务单位举借的信托类债务,经地方政府、债权人、债务人协商一致,可以按照合同法第八十四条等有关规定分类处置:
经地方政府同意,债务人可以向债权人发出在规定期限内将信托类债务置换为地方政府债券、相应转移相关偿还义务的要约公告。凡债权人响应要约,同意按照国家有关地方政府债务存量依法置换为政府债券的要求,在规定期限内将相关债务置换为政府债券的,地方政府不得拒绝相关偿还义务转移。相关偿还义务转移给地方政府的,债务人应将政府前期注入支持债务人举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给地方政府。
因债权人不同意在规定期限内将相关债务依法置换成政府债券,导致合同义务无法转移的,仍由债务人依法承担偿债责任,相关债务对应的地方政府债务限额由中央统一收回。
5.1.2.4 对按信托法第十一条等规定认定为自始无效的信托,由信托公司、投资者、债务人等各方按照信托法、合同法等依法承担相应责任。
5.1.3偿债责任履行
5.1.3.1 对合同义务仍由融资平台公司等原债务人承担的信托类债务,原债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。债务人无法偿还到期信托类债务的,债务人与债权人可以平等协商通过债务展期等方式进行债务重组,也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。
5.1.3.2 对合同义务由地方政府及其部门承担的信托类债务,以及按照5.1.2.3将相关偿还义务由原债务人转移给地方政府的信托类债务,地方政府应当督促债务人将地方政府前期注入支持债务人举债的补贴收入或资产变现收入等偿债,尚有不足的,通过预算安排、资产处置等多种方式积极筹措资金偿还。
5.1.3.3 地方政府偿还5.1.3.2所列信托类债务,应当按照“边规范、边偿还”的原则组织重新审核,对利息或承诺回报水平过高的,要与债权人协商修订合同。
5.1.3.4 经省级政府部门或市县级政府申请,省级政府在债券置换政策期限内,发行地方政府债券置换5.1.3.2所列尚未偿还的信托类债务。如因政府债券未如期发行原因,导致信托类债务未能在规定期限内置换的,地方政府继续在今后年度承担偿还责任;如因债权人违约,导致信托类债务未能在规定期限内置换的,由原债务人承担偿还责任。
5.1.3.5 5.1.3.4所列信托类债务本金,如在置换债券资金到位前到期,在保证支付需要的前提下,地方政府可以通过库款垫付;或与信托委托人、受托人协商适当延期至置换债券资金到位之时。
5.1.3.6 地方政府若偿还5.1.3.2所列信托类债务本金或利息可能影响必要的基本民生支出和政府有效运转支出的,经与债权人协商,在保证必要的基本民生支出和政府有效运转支出及保障债权人合法权益的基础上,可以协商修订合同降低利息或承诺回报水平,或者终止合同。
5.2存量或有债务中的信托类债务
5.2.1存量担保债务中的信托类债务
5.2.1.1债务范围
5.2.1.1.1政府存量担保债务中的信托类债务:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府担保债务范围的信托类债务。
5.2.1.2偿债责任界定
5.2.1.2.1债务单位:融资平台公司等信托类债务的债务人依法承担信托类债务的偿债责任。
5.2.1.2.2地方政府:按照担保法、担保法司法解释有关规定,政府对信托类债务的担保无效。政府对信托的担保过错依法承担民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。政府担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。
5.2.1.3偿债责任履行
5.2.1.3.1融资平台公司等信托类债务的债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。
5.2.1.3.2对债务人信托类债务不能清偿的部分,地方政府可以在最多不超过债务人不能清偿部分二分之一金额内承担民事赔偿责任。具体金额由地方政府、债权人、债务人、受托人等参照政府承诺担保金额、地方财政承受能力等协商确定。
5.2.1.3.3地方政府赔偿可以依法定程序直接安排财政资金,也可以与债权人、债务人协商后采取用政府前期注入融资平台公司等债务人的资产抵扣等方式。地方政府履行民事赔偿责任后,保留对债务人的追偿权。
5.2.1.3.4对债务人偿还债务、地方政府履行民事赔偿责任等确有困难的信托类债务,通过按照《信托公司管理办法》第四十九条设立的信托赔偿准备金垫付,其中,对债务人延迟兑付本息的,融资平台公司筹措资金后参照有关罚息规定给投资者予以补偿;或依法通过企业破产等市场化方式处置。债务处置确实形成的损失,由各方协商处理或依法相应承担。
5.2.2存量救助债务中的信托类债务
5.2.2.1债务范围
5.2.2.1.1存量救助债务中的信托类债务:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府救助债务范围的信托类债务。
5.2.2.2偿债责任界定
5.2.2.2.1债务单位:融资平台公司等信托类债务的债务人依法承担信托类债务的偿债责任。
5.2.2.2.2地方政府:地方政府在法律上不承担救助债务的偿债责任,可以根据具体情况实施一定救助,但保留对债务人的追偿权。
5.2.2.3偿债责任履行
5.2.2.3.1债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。
5.2.2.3.2对公立学校、公立医院等公益事业单位以及水电气热等公用事业企业不能清偿的信托类债务本息,地方政府可以给予一定救助。具体救助金额由地方政府根据财政承受能力等确定。对其他企事业单位原则上不予救助。
5.2.2.3.3地方政府救助可以依法定程序直接安排财政资金,也可以与债权人、债务人协商后采取政府前期注入债务人的资产抵扣等方式。地方政府救助后,保留对债务人的追偿权。
5.2.2.3.4对债务人偿还债务、地方政府救助等确有困难的信托类债务,债务人与债权人应当依法按照市场化原则处理,可以平等协商通过债务展期等方式实施债务重组,也可以通过企业破产等方式处置。债务处置确实形成的损失,由各方协商处理或依法相应承担。

6.个人借款类债务
6.1存量政府债务中的个人借款类债务
6.1.1债务范围
6.1.1.1 存量政府债务中的个人借款类债务:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府债务范围的面向个人的集资、借款类债务。
6.1.2偿债责任界定
6.1.2.1 债务单位:融资平台公司等债务单位举借的个人借款类债务,由债务人依法承担偿债责任。
6.1.2.2 地方政府:地方政府或其部门举借个人借款类债务的,由地方政府依法承担偿债责任。
6.1.2.3 偿债责任转移:对清理甄别认定为政府负有偿还责任债务的由6.1.2.1所列债务单位举借的个人借款类债务,经地方政府、债权人、债务人协商一致,可以按照合同法第八十四条等有关规定分类处置:
凡债权人同意按照国家有关地方政府债务存量依法转化为政府债券的要求,在规定期限内将相关债务置换为政府债券的,地方政府不得拒绝相关偿还义务转移。相关偿还义务转移给地方政府的,债务人应当将政府前期注入支持债务人举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给地方政府。
因债权人不同意在规定期限内将相关债务依法置换成政府债券,导致合同义务无法转移的,仍由债务人依法承担偿债责任,相关债务对应的地方政府债务限额由中央统一收回。
6.1.3偿债责任履行
6.1.3.1 对合同义务仍由融资平台公司等原债务人承担的个人借款类债务,原债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。其中,对存在违法违规集资情况的,原债务人应当及时退还尚未使用的集资所得资金。
6.1.3.2 债务人无法偿还到期个人借款类债务的,由债务人与债权人平等协商通过债务展期等方式进行债务重组,也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。
6.1.3.3 对合同义务由地方政府及其部门承担的个人借款类债务,以及按照6.1.2.3将相关偿还义务由原债务人转移给地方政府的个人借款类债务,地方政府应当督促债务人将地方政府前期注入支持债务人举债的补贴收入或资产变现收入等偿债,尚有不足的,通过预算安排、资产处置等多种方式积极筹措资金偿还。
6.1.3.4 经省级政府部门或市县级政府申请,省级政府在债券置换政策期限内,发行地方政府债券置换6.1.3.3所列尚未偿还的个人借款类债务。如因政府债券未如期发行原因,导致个人借款类债务未能在规定期限内置换的,地方政府继续在今后年度承担偿还责任;如因债权人违约,导致个人借款类债务未能在规定期限内置换的,由原债务人承担偿还责任。
6.1.3.5 6.1.3.4所列个人借款类债务本金,如在置换债券资金到位前到期,在保证支付需要的前提下,地方政府可以通过库款垫付,或者与债权人协商将个人借款类债务适当延期至置换债券资金到位之时。
6.1.3.6 地方政府若偿还6.1.3.3所列个人借款类债务本金或利息可能影响必要的基本民生支出和政府有效运转支出的,经与债权人协商,在保证必要的基本民生支出和政府有效运转支出及保障债权人合法权益的基础上,可以协商修订合同降低利率或承诺回报水平,对尚未竣工项目暂停建设、终止合同,确需建设的通过其他低成本资金安排。
6.1.3.7 对个人借款类债务中还未支出使用的资金,要与债权人进行协商及时偿还。对债务利息高于国家规定的银行同类贷款年利率上限(36%)的,超出部分的利息不受法律保护,政府不承担偿付责任。涉及非法集资的,地方政府要果断采取措施,依法妥善处置,维护人民群众的合法权益,防止引发群体性事件。
6.2存量或有债务中的个人借款类债务
6.2.1存量担保债务中的个人借款类债务
6.2.1.1债务范围
6.2.1.1.1存量担保债务中的个人借款类债务:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府担保债务范围的个人借款类债务。
6.2.1.2偿债责任界定
6.2.1.2.1债务单位:融资平台公司等个人借款类债务的债务人依法承担个人借款类债务的偿债责任。
6.2.1.2.2地方政府:按照担保法、担保法司法解释有关规定,政府对个人借款类债务的担保无效。政府对个人借款类债务的担保过错依法承担民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。
6.2.1.3偿债责任履行
6.2.1.3.1融资平台公司等个人借款类债务的债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。其中,对存在违法违规集资情况的,应当及时退还尚未使用的集资所得资金。
6.2.1.3.2对债务人个人借款类债务不能清偿的部分,地方政府可以在最多不超过债务人不能清偿部分二分之一金额内承担民事赔偿责任。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、地方财政承受能力等协商确定。
6.2.1.3.3地方政府赔偿可以依法定程序直接安排财政资金,也可以与债权人、债务人协商后采取用政府前期注入融资平台公司等债务人的资产抵扣等方式。地方政府履行民事赔偿责任后,保留对债务人的追偿权。
6.2.1.3.4对债务人偿还债务、地方政府履行民事赔偿责任等确有困难的个人借款类债务,债务人与债权人可以平等协商通过债务展期等方式进行债务重组,也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。债务处置确实形成的损失,由各方协商处理或依法相应承担。
6.2.2存量救助债务中的个人借款类债务
6.2.2.1债务范围
6.2.2.1.1存量救助债务中的个人借款类债务:是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中,已经纳入政府救助债务范围的个人借款类债务。
6.2.2.2偿债责任界定
6.2.2.2.1债务单位:融资平台公司等个人借款类债务的债务人依法承担个人借款类债务的偿债责任。
6.2.2.2.2地方政府:地方政府在法律上不承担救助债务的偿债责任,可以根据具体情况实施一定救助,但保留对债务人的追偿权。
6.2.2.3偿债责任履行
6.2.2.3.1债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。
6.2.2.3.2对公立学校、公立医院等公益事业单位以及水电气热等公用事业企业不能清偿的个人借款类债务本息,地方政府可以给予一定救助。具体救助金额由地方政府根据财政承受能力等确定。对其他企事业单位原则上不予救助。
6.2.2.3.3对于债权人是不特定社会公众的个人集资债务,为避免造成较大的社会不良影响,政府可以实行临时应急救助。地方财政安排垫资偿还的,应当由企业、事业单位等债务人事后通过经营收益、资产处置收入等归还。
6.2.2.3.4地方政府救助可以依法定程序直接安排财政资金,也可以与债权人、债务人协商后采取政府前期注入债务人的资产抵扣等方式。地方政府救助后,保留对债务人的追偿权。
6.2.2.3.5对债务人偿还债务、地方政府救助等确有困难的个人借款类债务,债务人与债权人应当依法按照市场化原则处理,可以平等协商通过债务展期等方式实施债务重组,也可以通过企业破产等方式处置。债务处置确实形成的损失,由各方协商处理或依法相应承担。
附件
国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险
应 急 处 置 预 案 的 通 知
国办函〔2016〕88号
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
经国务院同意,现将《地方政府性债务风险应急处置预案》印发给你们,请认真组织实施。
国务院办公厅      
2016年10月27日      
(此件公开发布)
地方政府性债务风险应急处置预案
1 总则
   1.1 目的
   1.2 工作原则
   1.3 编制依据
   1.4 适用范围
2 组织指挥体系及职责
   2.1 应急组织机构
   2.2 部门职责
3 预警和预防机制
   3.1 预警监测
   3.2 信息报告
   3.3 分类处置
   3.4 债务风险事件级别
4 应急响应
   4.1 分级响应和应急处置
   4.2 地方政府财政重整计划
   4.3 舆论引导
   4.4 应急终止
5 后期处置
   5.1 债务风险事件应急处置记录及总结
   5.2 评估分析
6 保障措施
   6.1 通信保障
6.2 人力保障
6.3 资源保障
6.4 安全保障
6.5 技术储备与保障
6.6 责任追究
7 附则
7.1 预案管理
7.2 预案解释
7.3 预案实施时间
1 总则
1.1 目的
建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险,维护经济安全和社会稳定。
1.2 工作原则
1.2.1 分级负责
省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责,省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导。跨省(区、市)政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理。
1.2.2 及时应对
地方各级政府应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合,加强对政府性债务风险的监控,及时排查风险隐患,妥善处置风险事件。
1.2.3 依法处置
地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规,尊重市场化原则,充分考虑并维护好各方合法权益。
1.3 编制依据
《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》(国办发〔2013〕101号)等。
1.4 适用范围
本预案所称地方政府性债务风险事件,是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息,或者无力履行或有债务法定代偿责任,容易引发财政金融风险,需要采取应急处置措施予以应对的事件。
本预案所称存量债务,是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务,包括存量政府债务和存量或有债务。
1.4.1 政府债务风险事件
(1)政府债券风险事件:指地方政府发行的一般债券、专项债券还本付息出现违约。
(2)其他政府债务风险事件:指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。
1.4.2 或有债务风险事件
(1)政府提供担保的债务风险事件:指由企事业单位举借、地方政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险,政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。
(2)政府承担救助责任的债务风险事件:指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还,地方政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险,政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。
2 组织指挥体系及职责
2.1 应急组织机构
县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组(以下简称债务管理领导小组),作为非常设机构,负责领导本地区政府性债务日常管理。当本地区出现政府性债务风险事件时,根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组(以下简称债务应急领导小组),负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。
债务管理领导小组(债务应急领导小组)由本级政府主要负责人任组长,成员单位包括财政、发展改革、审计、国资、地方金融监管等部门、单位以及人民银行分支机构、当地银监部门,根据工作需要可以适时调整成员单位。
2.2 部门职责
2.2.1 财政部门是政府性债务的归口管理部门,承担本级债务管理领导小组(债务应急领导小组)办公室职能,负责债务风险日常监控和定期报告,组织提出债务风险应急措施方案。
2.2.2 债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体,负责定期梳理本行业政府性债务风险情况,督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案;当出现债务风险事件时,落实债务还款资金安排,及时向债务应急领导小组报告。
2.2.3 发展改革部门负责评估本地区投资计划和项目,根据应急需要调整投资计划,牵头做好企业债券风险的应急处置工作。
2.2.4 审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计,明确有关单位和人员的责任。
2.2.5 地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。
2.2.6 人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估,牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作,维护金融稳定。
2.2.7 当地银监部门负责指导银行业金融机构等做好风险防控,协调银行业金融机构配合开展风险处置工作,牵头做好银行贷款、信托、非法集资等风险处置工作。
2.2.8 其他部门(单位)负责本部门(单位)债务风险管理和防范工作,落实政府性债务偿还化解责任。
3 预警和预防机制
3.1 预警监测
财政部建立地方政府性债务风险评估和预警机制,定期评估各地区政府性债务风险情况并作出预警,风险评估和预警结果应当及时通报有关部门和省级政府。省级财政部门应当按照财政部相关规定做好本地区政府性债务风险评估和预警工作,及时实施风险评估和预警,做到风险早发现、早报告、早处置。
此外,地方各级政府及其财政部门应当将政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项,纳入监测范围,防范财政风险。
地方各级政府应当定期排查风险隐患,防患于未然。
3.2 信息报告
地方各级政府应当建立地方政府性债务风险事件报告制度,发现问题及时报告,不得瞒报、迟报、漏报、谎报。
3.2.1 政府债务风险事件报告
设区的市级、县级政府(以下统称市县政府)预计无法按期足额支付到期政府债务本息的,应当提前2个月以上向上级或省级政府报告,并抄送上级或省级财政部门。发生突发或重大情况,县级政府可以直接向省级政府报告,并抄送省级财政部门。省级财政部门接报后应当立即将相关情况通报债务应急领导小组各成员单位,并抄送财政部驻本地区财政监察专员办事处。
3.2.2 或有债务风险事件报告
地方政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的,应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告,经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后,由本级政府向上级或省级政府报告,并抄送上级或省级财政部门。遇突发或重大事件,县级政府可以直接向省级政府报告,并抄送省级财政部门。省级财政部门接报后应当立即将相关情况通报债务应急领导小组各成员单位,并抄送财政部驻本地区财政监察专员办事处。
3.2.3 报告内容
包括预计发生违约的地方政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息,风险发生原因,事态发展趋势,可能造成的损失,已采取及拟采取的应对措施等。
3.2.4 报告方式
一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。
3.3 分类处置
3.3.1 地方政府债券
对地方政府债券,地方政府依法承担全部偿还责任。
3.3.2 非政府债券形式的存量政府债务
对非政府债券形式的存量政府债务,经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理:
(1)债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,地方政府不得拒绝相关偿还义务转移,并应承担全部偿还责任。地方政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金,偿还到期政府债务本息。
(2)债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的,仍由原债务人依法承担偿债责任,对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。
3.3.3 存量或有债务
(1)存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。
具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。
(2)存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务,地方政府可以根据具体情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。
3.3.4 新发生的违法违规担保债务
对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务,参照3.3.3第(1)项依法处理。
3.3.5 其他事项
地方政府性债务风险分类处置的具体办法由财政部另行制定,作为本预案的配套文件,经国务院同意后实施。
3.4 债务风险事件级别
按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时,按照较高一级处置,防止风险扩散;当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时,按照升级后的级别处置。
政府性债务风险事件监测主体为省级、设区的市级、县级政府。经济开发区管委会等县级以上政府派出机构的政府性债务风险事件按照行政隶属关系由所属政府负责监测。
3.4.1 Ⅰ级(特大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:
(1)省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约;
(2)省级或全省(区、市)15%以上的市县政府无法偿还地方政府债务本息,或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(3)省级或全省(区、市)15%以上的市县政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(4)全省(区、市)地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上,或者利息违约金额占同期应付利息10%以上;
(5)省级政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。
3.4.2 Ⅱ级(重大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:
(1)省级政府连续3次以上出现地方政府债券发行流标现象;
(2)全省(区、市)或设区的市级政府辖区内10%以上(未达到15%)的市级或县级政府无法支付地方政府债务本息,或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(3)全省(区、市)或设区的市级政府辖区内10%以上(未达到15%)的市级或县级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(4)县级以上地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5%以上(未达到10%),或者利息违约金额占同期应付利息5%以上(未达到10%);
(5)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成重大群体性事件,影响极为恶劣;
(6)县级以上地方政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。
3.4.3 Ⅲ级(较大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:
(1)全省(区、市)或设区的市级政府辖区内2个以上但未达到10%的市级或县级政府无法支付地方政府债务本息,或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(2)全省(区、市)或设区的市级政府辖区内2个以上但未达到10%的市级或县级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(3)县级以上地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1%以上(未达到5%),或者利息违约金额占同期应付利息1%以上(未达到5%);
(4)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成较大群体性事件;
(5)县级以上地方政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。
3.4.4 Ⅳ级(一般)债务风险事件,是指出现下列情形之一:
(1)单个市县政府本级偿还政府债务本息实质性违约,或因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(2)单个市县政府本级无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(3)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成群体性事件;
(4)县级以上地方政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。
4 应急响应
4.1 分级响应和应急处置
地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。地方政府要加强日常风险管理,按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》,妥善处理政府性债务偿还问题。同时,要加强财政资金流动性管理,避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的,根据债务风险等级,相应及时实行分级响应和应急处置。
4.1.1 Ⅳ级债务风险事件应急响应
(1)相关市县债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组,对风险事件进行研判,查找原因,明确责任,立足自身化解债务风险。
①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的,在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下,可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还,必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。
②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务,因政府性基金收入不足造成债务违约的,在保障部门基本运转和履职需要的前提下,应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。
③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换,导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的,原有债权债务关系不变,由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还,可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产,政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务,也按照上述原则处理。
④市县政府出现债务风险事件后,在恢复正常偿债能力前,除国务院确定的重点项目外,原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的,可以暂停建设,腾出资金依法用于偿债。
(2)市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时,可以启动财政重整计划。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的,债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
(3)市县政府应当将债务风险应急处置情况向省级政府报备。
4.1.2 Ⅲ级债务风险事件应急响应
除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:
(1)相关地区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组,将债务风险情况和应急处置方案专题向上级债务管理领导小组报告。
(2)上级债务管理领导小组应当密切关注事态变化,加强政策指导,及时组织召开专题会议通报风险处置情况,必要时可以成立工作组进驻风险地区,指导支持债务风险处置工作。
(3)市县政府偿还省级政府代发的到期地方政府债券(包括一般债券和专项债券)有困难的,可以申请由上级财政先行代垫偿还,事后扣回。
(4)市县政府应当将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报省级政府,并抄送省级财政部门。
4.1.3 Ⅱ级债务风险事件应急响应
除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:
(1)省级债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组,汇总有关情况向省级政府报告,动态监控风险事件进展,指导和支持市县政府化解债务风险。
(2)市县政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的,可以向省级债务应急领导小组申请救助,申请内容主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需上级政府帮助解决的事项等。
(3)省级债务应急领导小组对市县政府救助申请提出审核意见,报省级政府批准后实施,并立即启动责任追究程序。
(4)省级政府适当扣减Ⅱ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券规模。
(5)省级债务应急领导小组督促市县政府落实债务风险应急处置措施,跟踪债务风险化解情况。必要时,省级政府可以成立工作组进驻风险地区,帮助或者接管风险地区财政管理,帮助制定或者组织实施风险地区财政重整计划。
4.1.4 Ⅰ级债务风险事件应急响应
除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:
(1)省级债务应急领导小组应当及时将债务风险情况和应急处置方案向财政部报告,必要时由财政部向国务院报告。
(2)省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的,国务院可以对其提前调度部分国库资金周转,事后扣回。必要时国务院可以成立工作组进驻风险地区,予以指导和组织协调。
(3)市县政府建立债务风险处置信息定期向省级债务应急领导小组报告的机制,重大事项必须立即报告。
(4)省级债务应急领导小组报请省级政府通报Ⅰ级债务风险事件涉及市县名单,启动债务风险责任追究机制。
(5)省级政府暂停Ⅰ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券的资格。
4.2 地方政府财政重整计划
实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,要注重与金融政策协调,加强与金融机构的沟通,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容:
(1)拓宽财源渠道。依法加强税收征管,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度,增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外,可以暂停其他财税优惠政策,待风险解除后再行恢复。
(2)优化支出结构。财政重整期内,除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外,视债务风险事件等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目;不得设立各类需要政府出资的投资基金等,已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国(境)、培训、公务接待等项目“零支出”,大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员,必要时采取核减机构编制、人员等措施;暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策,压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准,优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策,地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。
(3)处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。
(4)申请省级救助。采取上述措施后,风险地区财政收支仍难以平衡的,可以向省级政府申请临时救助,包括但不限于:代偿部分政府债务,加大财政转移支付力度,减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划实施结束后,由省级政府自行决定是否收回相关资金。
(5)加强预算审查。实施财政重整计划以后,相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项,在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时,必须报上级政府备案。上级政府对下级政府报送备案的预算调整方案要加强审核评估,认为有不适当之处需要撤销批准预算的决议的,应当依法按程序提请本级人民代表大会常委会审议决定。
(6)改进财政管理。相关市县政府应当实施中期财政规划管理,妥善安排财政收支预算,严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。
4.3 舆论引导
根据处置债务风险事件的需要,启动应急响应的地方政府或其债务风险应急领导小组应当及时跟踪和研判舆情,健全新闻发布制度,指定专门的新闻发言人,统一对外发布信息,正确引导舆论。
4.4 应急终止
地方政府性债务风险得到缓解、控制,地方政府实现财政重整目标,经上级政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意,终止应急措施。
5 后期处置
5.1 债务风险事件应急处置记录及总结
在债务风险事件应急处置过程中,相关地方政府应当详尽、具体、准确地做好工作记录,及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后,要及时形成书面总结,向本级人民代表大会常委会和上级政府报告。
5.2 评估分析
债务风险事件应急处置结束后,有关地方政府及其财政部门要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括:债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。相关地区应当根据评估结果,及时总结经验教训,改进完善应急处置预案。
6 保障措施
6.1 通信保障
启动应急响应的地方政府应当保持应急指挥联络畅通,有关部门应当指定联络员,提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。
6.2 人力保障
各地要加强地方政府性债务管理队伍建设,提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。启动应急响应的地方政府应当部署各有关部门安排人员具体落实相关工作。
6.3 资源保障
发生地方政府性债务风险事件的地方政府要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源,为偿还债务提供必要保障。
6.4 安全保障
应急处置过程中,对可能影响公共安全和社会稳定的事件,要提前防范、及时控制、妥善处理;遵守保密规定,对涉密信息要加强管理,严格控制知悉范围。
6.5 技术储备与保障
债务应急领导小组可以根据需要,建立咨询机制,抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组,参加应急处置工作,提供技术、法律等方面支持。
6.6 责任追究
6.6.1 违法违规责任范围
(1)违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为:
政府债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额;
政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务,包括但不限于通过企事业单位举借政府债务;
举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源;
政府或其部门违反法律规定,为单位和个人的债务提供担保;
银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的;
政府债务资金没有依法用于公益性资本支出;
增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常委会批准;
未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开;
其他违反法律规定的行为。
(2)违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关政策规定的下列行为:
政府及其部门在预算之外违法违规举借债务;
金融机构违法违规向地方政府提供融资,要求地方政府违法违规提供担保;
政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途;
政府及其部门恶意逃废债务;
债务风险发生后,隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况;
其他违反财政部等部门制度规定的行为。
6.6.2 追究机制响应
发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件后,应当适时启动债务风险责任追究机制,地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责;银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。
6.6.3 责任追究程序
(1)省级债务管理领导小组组织有关部门,对发生地方政府性债务风险的市县政府开展专项调查或专项审计,核实认定债务风险责任,提出处理意见,形成调查或审计报告,报省级政府审定。
(2)有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况,依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究;对涉嫌犯罪的,移交司法机关进行处理。
(3)省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的市县政府,视债务风险事件形成原因和时间等情况,追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的,在终止应急措施之前,政府主要领导同志不得重用或提拔;属于已经离任的政府领导责任的,应当依纪依法追究其责任。
7 附则
7.1 预案管理
本预案由财政部制订,报国务院批准后实施。本预案实施后,财政部应会同有关部门组织宣传、培训,加强业务指导,并根据实施情况适时进行评估和修订。县级以上地方各级人民政府要结合实际制定当地债务风险应急处置预案。
7.2 预案解释
本预案由财政部负责解释。
7.3 预案实施时间
本预案自印发之日起实施。