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信息参考2017年第一期
发表时间:2017-01-09 17:12
信 息 参 考
2017年第一期
  策划部                                      2017年1月9日
完善土地运作模式助推城投转型
2016年2月22日,财政部、国土资源部、人民银行、银监会四部委联合下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)。该文件是继43号文之后,进一步规范地方政府投融资行为的重要文件,要求土地储备机构保留土地一级开发工作,剥离土地二级开发、城市基础建设工作、保障性安居工程建设等工作,并要求在2016年12月31日前完成剥离工作;各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。本文先介绍了既往城投参与土地一级开发的方式,再梳理土地储备机构融资规范的政策演变,最后总结了财综〔2016〕4号等政策文件对于城投公司介入土地储备业务的影响。
一、既往城投公司土地一级开发模式
(一)土地储备及土地储备流程介绍
土地储备,是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。根据2007年由国土资源部、财政部、人民银行出台的《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)的明文规定,土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
土地储备的流程包括征购、储备和供地三个环节。在储备环节,“生地”经过土地一级开发(“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”),形成可供出让和出租的“熟地”。在这个过程中,由土地储备机构为实施主体,通过授权委托或公开招标的方式选定实施企业。由于土地储备的政府性职能和以往城投公司的运作模式特点,城投公司一直以来就与土地储备有着密切关系。
(二)城投公司既往参与土地一级开发的两种模式
过去城投公司参与土地储备一级开发的方式可以分为两类:一类是政府直接将土地储备的职能赋予城投公司,用土地储备收益来平衡城市建设资金的缺口,此时城投公司可以直接利用储备土地融资进行一级开发;另一类是由城投公司受政府委托,合作进行土地一级开发。
第一种模式,政府作为土地的所有制代表,由土地储备机构或其组建的分支机构完成全部的一级开发,由政府财政分支机构完成全部的一级开发工作,由政府财政专项拨款进行土地一级开发,开发完成后将熟地交由土地管理部门,面向市场以招拍挂的方式公开出让。在这种模式下,政府将土地储备的职能直接赋予城投公司,城投公司可以直接利用储备土地融资进行一级开发。比如重庆“八大投在“瘦身”之前,重庆市土地储备主要由九大国有控股集团(包括渝富、地产、城投、高投、高发司、开投、建投、水务、水投)代表政府实施,并拥有土地一级开发的权力,其中渝富集团凭借帮助重庆城区内国企“退城入园”与产业升级的机会储备土地,地产集团则负责从政府手中拿地进行基础设施建设,将“生地”变成“熟地”。
第二种模式,土地储备机构委托城投公司实施以及开发,由城投公司负责筹集资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。政府确定城投公司为土地一级开发企业后,由土地储备机构与城投公司签订土地一级开发委托协议,确定土地一级开发委托关系。这种模式下,城投公司无土地储备职能,相当于土地储备中心的土地一级开发代建单位。
根据土地的征收、征用、拆迁等费用承担主体不同该模式又可以具体细分为以下三种:
1、政府负责土地征用、拆迁、补偿工作并承担相关费用,城投公司负责基础设施建设。
2、政府负责土地征用,并承担相关费用,城投公司负责拆迁、补偿工作,以及基础设施建设并承担相关费用。
3、政府负责土地征用,但由城投公司承担相关征地补偿费用,城投公司负责拆迁、补偿工作,以及基础设施建设并承担相关费用。
二、规范储备土地融资的政策演变
土地储备机构在征购和储备的过程中均会出现融资需求,但是土储机构作为事业单位,不具备发债及上市融资的基本条件,并且土地收储成本较大,不能仅仅依靠财政。所以,土地储备机构融资规范的政策,一直是土地储备机构和城投公司关注的焦点。
从以上政策可以看出,国家对于土地储备融资行为的规范,大致经历了“初步确立金融机构可为土地储备机构融资”、“调整和加强金融机构对土地储备机构融资管理”、“严格规范土地出让行为及土地融资管理”三个阶段。财预〔2012〕463号和财综〔2016〕4号文明确指向城投公司,尤其财综〔2016〕4号文的出台,是对“43号文”思想的延续,等于封锁了依靠储备土地抵押的城投类公司融资空间,并进一步强化土地储备的专业化职能。这对于城投公司与土储机构“两套牌子,一套人马”、职能混淆的城投公司带来重大影响,但同时也要认识到,财综[2016]4号文不仅规范化了土地收储运作,也为城投公司带来了转型的机遇。
三、完善土地运作模式助推城投公司转型
(一)土储业务剥离助推城投公司市场化转型
在实际操作中,很多地方的城投公司本身就是土地储备中心,或者承担部分土地储备业务。财综〔2016〕4号文要求土地储备业务和非土地储备业务的分离,这对城投公司来说,不仅会推动它们实施资产重组和转型,也会使它们的业务更加集中在土建、基础设施建设等方面。城投公司可以提请地方政府将原土储机构从事的“土地二级开发、城市基础建设、保障性安居工程建设”等业务剥离至公司,协助其提高自身实力,实现公司的市场化转型。
(二)政府购买服务助推土地开发业务规范化
根据财综〔2016〕4号文,“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发,包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”这说明,财综[2016]4号文并未将城投公司完全排除在土地储备业务之外,城投公司仍然可以根据政府采购流程参与与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设,推动土储政府采购工作有助于城投公司更加规范地介入土地储备业务。
(三)存量土地储备贷款纳入政府性基金预算减轻城投公司负债压力
财综〔2016〕4号文要求,土地储备机构新增土地储备项目所需资金,应当严格按照规定纳入政府性基金预算,从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排,不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。这对于同时具有土地储备和非土地储备职能的城投公司,与存量土地储备贷款相关的债务纳入政府性基金预算管理并从城投公司剥离,有助于降低城投公司因为从事土地储备业务形成的存量债务,缓解城投公司的整体负债压力。
(四)土储资金压力助推PPP模式的
对于土地储备项目来说,原有融资筹资的大门全部被关上,唯一的出路在于PPP模式。2014年《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确政府性债务只能通过发行政府债券筹资,同年《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》明确土地储备债务是政府的专项债务,由此土地储备项目筹资只有采取发行债券一种形式。新《预算法》第35条规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”这说明发行债券是有限额和审批的。这就意味着当前土地储备所有的融资筹资渠道都被堵住了。
但是根据财综〔2016〕4号文第7条提出的“推动土地收储政府采购工作”,无论是拆迁安置补偿方面的政府采购服务,还是前期开发方面的政府采购,均为PPP模式的应有之义。政策依据方面,明确了土地整理可以采取的PPP模式,而不能采取限制的BT模式;操作程序方面,明确了土地整理适用政府采购程序,而不是公开招标程序。本文认为,PPP在土地整理中的应用将会呈现出如下特点:(1)土地储备机构将成为代表政府的项目实施方;(2)平台公司以及从土地储备机构剥离的单位将通过市场化转型成为社会资本方之一;(3)银行贷款的对象将不是项目实施方,而是社会资本方,既然融资的平台公司是社会力量,那么贷款、理财、基金等形式都可以使用;(4)银行贷款的还款来源不再是土地出让收入,而是政府采购合同内列入预算的财政资金,包括政府发行债券筹措的资金。
(来源:江苏现代咨询     作者:管理咨询部 张越青)