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信息参考  2018年第八期
发表时间:2018-12-11 15:43

2018年第八


投资发展部                               2018年12月11

 《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》

—— (国办发〔2018〕101号)的解读

   基于今年以来整体投资增速放缓,特别是基础设施投资增速回落较多,基础设施领域及其项目存在较大投资缺口的现状,国务院于2018年10月31日出台《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号),文件要求放宽相关领域的监管力度,保持基础设施领域补短板力度。

一、文件内容梳理

(一)基本原则



(二)重点领域


(三)配套政策措施

1、加强重大项目储备。

2、加快推进项目前期工作和开工建设。

3、保障在建项目顺利实施,避免形成“半拉子”工程。

4、加强地方政府专项债券资金和项目管理。

5、加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度。

6、合理保障融资平台公司正常融资需求。

7、充分调动民间投资积极性。

8、规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)项目。

9、深化投资领域“放管服”改革。

10、防范化解地方政府隐性债务风险和金融风险。

二、文件解读

1、原文:在严格依法解除违法违规担保关系的基础上,对必要的在建项目,允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资,避免出现工程烂尾。按照一般企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷。在不增加地方政府隐性债务规模的前提下,对存量隐性债务难以偿还的,允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业,依法合规承接政府公益性项目,实行市场化经营、自负盈亏,地方政府以出资额为限承担责任。


解读:根据《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》(银监办发[2011]191号)的规定,监管部门和各银行业金融机构按包含退出类和仍按平台贷款处理两大类的全口径平台贷款。退出平台整改为一般公司类贷款的,银行可按照商业化原则自主放贷,自担风险责任;仍按平台管理的,如符合条件可以新增贷款。


根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)和《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》(财预〔2014〕351号),地方政府举债采取政府债券方式,2015年后地方政府除通过发行政府债券的方式之外的新增债务都属于隐形债务。融资平台公司所涉及的政府隐形债务通常是违规举债等方式以及负担政府应偿还的债务。


结合101号文,在不增加政府隐形债务的前提下,对于有存量隐形债务的在建项目,金融机构仍需要保障融资平台的融资需求,与融资平台公司采取展期等方式维持资金周转,防范存量隐形债务资金链断裂风险。若是在PPP项目中,融资平台公司若作为社会资本则必须已经建立现代企业制度、实现市场化运营,承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。但是结合101号文,对于政府公益性项目,支持转型中的融资平台公司和转型后的企业可以作为实施主体实行市场化运行,自负盈亏,政府不再承担相关的兜底责任,仅以出资额为限承担责任。

2、原文:鼓励通过发行公司信用类债券、转为合规的政府和社会资本合作(PPP)等市场化方式开展后续融资。在不增加地方政府隐性债务规模的前提下,引导商业银行按照风险可控、商业可持续的原则加大对资本金到位、运作规范的必要在建项目和补短板重大项目的信贷投放力度,支持开发性金融机构、政策性银行结合各自职能定位和业务范围加大相关支持力度。金融机构要在采取必要风险缓释措施的基础上,按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求,不得盲目抽贷、压贷或停贷,防范存量隐性债务资金链断裂风险。

解读:金融机构在判断政府项目是否可以放贷基于项目本身是否有现金流及收益,以及项目是否符合法律法规及政策的规定,因此若是项目本身是没有现金流及收益的且也不符合政策规定,则金融机构是无法依照商业可持续等原则对项目放贷的。

结合《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金[2018]23号)“国有金融企业按照‘穿透原则’加强资本金审查,确保融资主体的资本金来源合法合规,融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以‘名股实债’、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资”及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财政部令第87号)“地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债,不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资,不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资”的规定,导致今年起金融机构对包括PPP项目在内的基建类项目进行抽贷、压贷或者停贷,致使项目停工或者烂尾。

101号文强调金融机构应当加大信贷投放力度对资本金到位、运作规范的必要在建项目和补短板重大项目,无疑是对放宽资本金审查的力度,但后续的执行还需要银保监会出台相应的实施细则保障实施。

3、原文:发挥保险资金长期投资优势,通过债权、股权、股债结合、基金等多种形式,积极为在建项目和补短板重大项目提供融资。

解读:2018年10月26日,银保监会修订《保险资金投资股权暂行办法》,取消保险资金开展股权投资的行业范围限制,肯定保险资金通过股权投资等形式是具有合规性的,且保险资金具有久期长、对投资收益率稳定性要求较高等优势,能够为在建项目和补短板项目提供稳定的融资。三、结语


近年来,中央对地方政府隐形债务愈加关注,相继出台控制地方政府隐形债务风险的相关政策,101号文的出台表明在控制地方政府隐形债务风险时要求金融机构需保障融资平台公司合理融资需求,支持融资平台公司转型,依法合规承接政府公益性项目,地方政府建设投资也要量力而行,科学有序推进,防范化解地方政府隐性债务风险。



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