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信息参考  2018年第十期
发表时间:2018-12-26 11:22

2018年第十


投资发展部                             2018年12月21

全面PPP项目绩效考核指标体系的构建(二)

前言

PPP项目涉及生态环保、交通运输、市政工程、水利建设、医疗卫生、能源等各行业,不同行业的项目特征不尽相同;PPP项目自身边界条件及所处的社会经济外部环境存在较大的差异;我国尚未针对PPP项目绩效考核指标的设置出台过具体的上位法指引文件。因此,PPP项目绩效考核指标的设置客观上存在一定难度。

本文分析PPP项目建设期和运营期绩效考核指标设置的目的与存在的问题,并提出相关建议,以期为构建全面的、可实施的、真考核的PPP项目绩效考核指标体系提供价值参考。


一、建设期绩效考核指标的设置

建设期绩效考核主要针对包含建设期的PPP项目设置,一般为项目实施机构或行业主管部门在建设阶段或竣工验收阶段根据建设期绩效考核指标进行相应考核。建设期绩效考核指标主要依据相关法规及行业技术标准,如《建筑工程施工质量验收统一标准》(GB503000-2013)、《混凝土结构工程施工质量验收规范》(GB50204-2015)、《绿色建筑评价标准》(GBT50378-2014)、《建筑施工安全检查标准》(JGJ59-2011)等,结合项目需求具体设置。

(一)设置建设期绩效考核指标的目的

PPP项目建设期绩效考核主要体现的是一种过程管理考核,是以评价项目公司综合建设管理水平为目的的考核。这和传统建设工程项目仅仅考核承包单位施工质量有着很大的区别。通过设置建设期绩效考核指标,可以评价项目公司投融资管理、质量管理、成本管理及其它相关协调管理等能力的水平。此外,全面有效的建设期绩效考核指标有利于项目实施机构对项目公司的监督与管理。

(二)建设期绩效考核指标存在的问题

目前,相当一部分PPP项目的绩效考核指标直接来源于项目实施方案或项目合同,有的完全忽略对建设期的绩效考核仅以竣工验收合格为标准,有的则仅从考核工程施工质量的角度设置考核标准。这体现出纯工程建设思维的“根深蒂固”与“不合时宜”,与PPP精神相去甚远。PPP的载体是项目公司,绩效考核指标应以项目公司为对象,准确而全面的设置考核指标才能达到有效考核的目的。

(三)建设期绩效考核指标的设置建议

为全面有效的对项目公司进行考核,根据PPP项目建设期的特征及以往PPP项目案例,除把竣工验收标准作为常规考核指标外,建议从以下几个方面对项目公司的建设管理设置建设期绩效考核指标。

1、资金使用情况。项目公司的资金使用计划、支付核算、审计监督制度等是否合理、合规,融资是否及时,成本控制是否有效,以及是否造成资金沉淀、投资效益低下等。

2、报批报建等前期工作情况。涉及项目前期立项、招投标等工作程序是否及时、有序、合法合规等。如可行性研究报告、设计文件、施工图文件的报批与审查,施工单位、监理单位、原材料的招标采购,开工报告、环境评估等。

3、工程进度管理。工程进度计划是否合理,执行过程中是否存在优化的空间以及进度控制的具体措施方案是否有效等。

4、工程质量管理。隐蔽工程验收是否及时,质量监督体系是否完善,工程变更是否合规有效,原材料的采购检验程序是否齐全等。


5、安全管理。安全制度、安全措施、重大事故处理预案等是否具备,危险源是否设置警示,安全培训、专人专岗执行情况等。

6、合同管理。合同台账是否齐全,承包与分包合同的签订、履行、变更是否合规等。

7、工程验收情况。验收程序是否合规,是否一次性验收等。

8、综合管理情况。对施工承包单位、分包单位、监理单位的协调、考核、监督情况,包括人员、场地、机械等的协调。

(四)建设期绩效考核结果的应用

根据财办金〔2017〕92号文,建设期的绩效考核影响着可用性付费(工程建设成本)的比例最高可达70%。可见,建设期绩效考核指标的设置对项目公司的影响至关重要。基于此,通过考核结果可以进一步设置奖惩机制,以加强对项目公司的鼓励与约束。如建设期考核结果不达标,可以暂扣一定的履约保证金,直至其整改符合相关要求才给与退还,或直接扣除一定比例的履约保证金以作惩罚警示。如建设期考核结果优良,可以给与一定的物质或荣誉奖励以示鼓励。


示例:

建设期考核结果若不达标,除按合同要求整改外,同时可以扣除相应的建设期履约保函金额进行处罚,如

1、当建设期绩效考核得分≥85分,政府不扣除建设期履约保函金额;

2、85分>建设期绩效考核得分≥60分,扣除金额=建设期履约保函金额×(1-绩效考核得分率);

3、建设期绩效考核得分<60分,扣除建设期履约保函金额的100%。

建设期绩效考核结果导致建设期履约保函金额减少的,项目公司应在一定期限内恢复建设期履约保函金额至原始金额;在规定时间内项目公司不能整改至规范要求的,则视为项目公司违约,政府方有权终止合同。

二、运营期绩效考核指标的设置

运营期绩效考核是PPP项目进入运营期必不可少的工作环节,一般为项目实施机构或行业主管部门在运营期内根据运营期绩效考核指标进行相应考核。运营期绩效考核指标主要依据行业政策法规、技术标准,如《海绵城市建设绩效评价与考核指标(试行)》(建办城函[2015]635号)、《公路养护技术规范》(JTG-H10-2009)、《城镇道路养护技术规范》(CJJ-36-2006)、《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB-18918-2002)等,结合项目具体需求及所处行业特征来设置。

(一)设置运营期绩效考核指标的目的

运营期通常占据PPP项目合作期的绝大部分时间,运营期绩效考核是验证政府和社会资本合作是否取得现实效果的重要措施。通过运营期绩效考核指标的设置,可以有效评价PPP项目的产出效果、环境效益、经济效益、社会效益及可持续性等。同时,设置运营期绩效考核指标可以量化运营期考核结果,使运营期内政府付费有了直观依据。

(二)运营期绩效考核指标存在的问题

当前,大多数PPP项目的运营期绩效考核指标约定的不够具体、不够全面,甚至严重缺失、不切实际、无法实施。有的仅在实施方案或项目合同中以“另行约定”的方式存在;有的直接参照工程养护标准执行,将项目公司仅仅作为“养护企业”考核,把PPP项目运营局限于工程的“后期维护”;有的过于“精细”、过于“专业”,不利于考核的实施。可见,运营期绩效考核指标存在很大程度上的优化补充空间。

(三)运营期绩效考核指标的设置建议

运营期绩效考核指标一般根据项目的具体特征、需求及所处行业的特点具体设置。总的来说,满足行业标准、技术规范的前提下,主要围绕项目产出效果、经济效益、环境效益、社会效益及可持续性等几方面进行设置。为全面有效的对项目公司进行考核,建议从以下几点考虑设置运营期绩效考核指标。


1、以项目对应行业的维护标准、技术规范为基础,联系项目实际需求及当地条件,选择可突出项目运营维护效果的、现实条件下可实施可操作的关键因素,作为运营绩效考核指标。如同样是道路维护,在北方地区需要考虑冬天道路清雪情况这一指标,而在南方地区则可能不需要考虑此指标。此外考虑行业标准及技术规范的同时,应注意地市层面的指标规定优于本省及国家层面的规定,但地市层面的规定应在本省及国家层面的规定范围之内。


2、对于部分复合性行业或专业性行业,结合国家或上级政府对于城市的考核要求,选择即符合行业标准又符合国家或上级政府考核要求的指标融合到项目公司的运营维护责任中去。如海绵城市建设项目的运营期绩效考核,虽然建办城函[2015]635号文将海绵城市建设绩效评价与考核指标分为6个大类(水生态、水环境、水安全等)18个指标项(年径流总量控制率、生态岸线恢复、地下水位等),但是具体设置项目考核指标时是否全面照搬此6大类18项呢?显然不是。


3、综合考虑项目公司的管理运营能力。如运行管理(人员配备、生产计划、运行记录)、安全管理(管理制度、管理措施、应急预案)、厂容厂貌(通道、停车、照明、绿化)等。


4、适当权重比例的公众满意度作为考核评价指标。某种程度上说,项目的最终受益人一定是社会公众,社会公众对项目取得的显性成果的满意程度最有发言权。鉴于社会公众专业能力、感知体验能力、信息获取能力的参差不齐,适当比例的满意度考核权重是需要慎重而全面考虑的。

(四)运营期绩效考核结果的应用

运营期的绩效考核结果直接影响项目公司的投资回报。运营期内,政府依据绩效考核结果来支付费用。同时,财办金〔2017〕92号文规定,项目建设成本须与绩效考核结果挂钩部分占比30%以上,也就是运营期的绩效考核影响着30%以上的项目建设成本的支付。

    通过运营期绩效考核结果可以进一步设置奖惩机制,以加强对项目公司的鼓励与约束。比如:项目公司运营维护未能达到绩效考核标准或未在规定时间内整改至考核标准,政府方有权依据绩效考核分数扣除相应的服务费,必要时可以委托第三方介入项目管理工作;项目实际绩效考核结果优于约定标准的,政府方可以给给予一定的奖励或者将其作为项目期满继续合作的重要参考加分项。

示例:

运营期绩效考核与政府付费挂钩,其中与可用性付费部分的挂钩比例为30%。政府付费=可用性付费×70%+(运营维护费+可用性付费×30%)×运营期绩效考核得分系数。


根据以往大多数PPP项目案例,运营期绩效考核付费规则的设置通常有以下两种:

1、当运营期绩效考核得分≥90分,运营期绩效考核得分系数取100%;

当90分>运营期绩效考核得分≥80分,运营期绩效考核得分系数取90%;

当80分>运营期绩效考核得分≥70分,运营期绩效考核得分系数取80%;

当70分>运营期绩效考核得分≥60分,运营期绩效考核得分系数取70%;

运营期绩效考核得分<60分,运营期绩效考核得分系数取0。


2、当运营期绩效考核得分≥60分,运营期绩效考核得分系数=绩效考核得分/100×100%;

运营期绩效考核得分<60分,运营期绩效考核得分系数取0。

仔细观察上述1、2两种付费规则不难发现其不足之处,一是区间得分取值某固定得分系数降低了规则的约束效果,难以全面发挥考核积极性,二是全比例挂钩得分系数无疑增加项目公司实现100%系数即足额付费的难度,给绩效考核带来一定的反作用。基于此,为了既不降低考核规则的约束性又能全面发挥项目公司的考核积极性,建议设置规则如下:

3、当运营期绩效考核得分≥90分,运营期绩效考核得分系数取100%;

当90分>运营期绩效考核得分≥60分,运营期绩效考核得分系数=绩效考核得分/100×100%;

运营期绩效考核得分<60分,运营期绩效考核得分系数取0,连续两年考核得分低于60分,视为项目公司违约,政府方有权终止合同。

三、总结

针对PPP项目绩效考核指标体系设置存在深度不够、角度不全、流于形式的普遍现象,本文站在PPP项目全生命周期管理的视角下,归纳了绩效考核指标的设置原则,阐述了PPP项目建设期和运营期绩效考核指标设置的目的与存在的问题并提出相关建议,全面地展现了PPP项目绩效考核指标体系的构建过程。希望可以为构建一个全面的PPP项目绩效考核指标体系带来一定的参考价值。

(来源

南京卓远资产管理有限公司
)



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